GLOBAL

Alina Gamboa Combs. Profesora en la Universidad Anáhuac desde 2016. Cuenta con el grado de doctora en Política por la Universidad de Warwick (Reino Unido), y maestría en Economía Política Internacional, también por la Universidad de Warwick. Es licenciada en Relaciones Internacionales y Civilización y Lengua Francesa por Scripps College, Claremont University (California, EU).  Su más reciente publicación es Regional Integration, Development and Governance in Mesoamerica, editada este octubre de 2019 por Palgrave Macmillan.

Durante la campaña del presidente López Obrador, se propusieron esquemas de cooperación regional entre México y Centroamérica.En agosto, se anunciaron los apoyos monetarios por parte del Gobierno mexicano hacia El Salvador, Guatemala y Honduras (Triángulo Norte) para el desarrollo[i]. Muchos retos que enfrenta la región traspasan las fronteras políticas: desastres naturales, migración, violencia, delincuencia organizada, y aunados al potencial regional, la cooperación es bienvenida.

Sin embargo, no es el primer programa de cooperación regional para el desarrollo, así que es importante analizar los tropiezos que sucedieron anteriormente para evitar repetirlos. En esta reflexión quiero destacar algunas de las dificultades que surgieron en proyectos de cooperación para el desarrollo entre México y Centroamérica.

Regionalismo, antecedentes

La cooperación regional es una herramienta que se utiliza para abordar problemas u oportunidades que transcienden las fronteras políticas de naciones soberanas. Durante las últimas cinco décadas surgieron regionalismos abarcando los ámbitos de comercio, cooperación económica y política, al igual que otros enfocados hacia seguridad colectiva, cuidado del medio ambiente y fomento al desarrollo.

A partir de los años 90, la gran disparidad en temas y superposición de varios esquemas regionales en un mismo territorio se llegaron a conocer como “nuevo regionalismo” en las relaciones internacionales. Con él surgieron herramientas para analizar proyectos regionales de integración o cooperación, ya que no necesariamente buscan lograr una integración económica y política (como tiene la Unión Europea), en vez, pueden ser tan profundos o superficiales en su alcance, función y diseño.

Utilizando un marco de análisis de gobernanza multilateral, se puede observar la efectividad de un proyecto regional en cuanto a su coordinación e implementación de políticas a nivel vertical (de las instituciones regionales hasta el gobierno local), y horizontal (coordinación con actores no gubernamentales en todos los niveles de gobierno). El regionalismo formal para el desarrollo en Mesoamérica (se pueden argumentar otros regionalismos informales) empieza a consolidarse en el 2001 a partir del Plan Puebla Panamá (PPP).

El Mecanismo de diálogo y concertación de Tuxtla se creó en 1991 para abordar temas regionales, poco después de la firma de los acuerdos de paz en Centroamérica. Como parte del mecanismo, se institucionalizó realizar una cumbre anual de mandatarios de México y Centroamérica, y es ahí que surgieron varios esquemas de cooperación, como el Programa Mesoamericano de Cooperación en 1998 (rebautizado Acuerdo Mesoamericano de Cooperación en Tuxtla XVI, 2017), y los más conocidos, el PPP en 2001, y su remplazo, Proyecto Mesoamérica (PM) en 2008.

Alcances del PPP

Este se formuló a base de un diagnóstico de pobreza y falta de servicios básicos en el sur-sureste de México y Centroamérica, y lanzó ocho iniciativas como instrumentos para combatir el rezago y la pobreza. Obtuvo algunos logros en infraestructura y conectividad eléctrica (entre otros), pero poco impacto en reducción de pobreza y mejora en la calidad de vida de la población.

A riesgo de simplificar los desafíos que acecharon el PPP,[ii] quisiera destacar dos retos que surgieron al inicio del plan. Primero, no se definió desde un principio la relación del PPP con los organismos regionales preexistentes, entonces duplicaban esfuerzos o competían por los escasos recursos disponibles. En el segundo, los proyectos se definieron desde los gobiernos nacionales, sin contar con la participación de los gobiernos locales, sociedad civil, pequeñas y medianas empresas, los afectados directamente por el plan.

Ambos retos hicieron notar la falta de gobernanza efectiva en todos los niveles. El primero se fue resolviendo con cada reestructuración institucional del PPP en 2002, 2004, y nuevamente cuando se remplazó con el PM en 2008. Sin embargo, el segundo reto continúa, no obstante que mejoraron los mecanismos de consulta y participación para las ONG, grupos de sociedad civil y el sector empresarial.

En la transición al PM, varios programas del PPP (como los de educación) se reubicaron a la Agenda Mesoamericana de Cooperación, y se incorporaron otros ejes, como el de vivienda (a partir de una iniciativa de sociedad civil) y seguridad alimenticia.

El reporte final del PPP, presentado en Tuxtla X (2008), describió sus avances logrados. La mayoría representaban los logros en materia de infraestructura y conectividad, pero no se presentó un cálculo del impacto de los proyectos en la reducción de la pobreza. Esto porque desde un inicio no se fijaron objetivos cuantificables, ni cómo se medirían. No es lo mismo decir “mejorar la educación”, que decir “reducción en el analfabetismo en un 80 %” con fechas establecidas.

Mientras se pueden medir kilómetros de carreteras o el cableado eléctrico y de telecomunicaciones, es difícil cuantificar el “fomento al comercio” si no se establece qué es lo que va a fomentar y las metodologías para cerciorarse que un incremento de flujo comercial es resultado directo de la estrategia o de las condiciones del mercado.

Los directivos del PM mejoraron los reportes de impacto y rendición de cuentas, y realizan consultas con ONG y grupos de empresarios para acceder a financiamiento internacional.Asimismo, implementó mecanismos para coordinar con instituciones regionales.

La evaluación de los programas

El apoyo que anunció el canciller Marcelo Ebrard en agosto de 2019, se llevará a cabo dentro del marco del Plan de Desarrollo Integral (PID)[iii] que maneja la Agencia Mexicana para la Cooperación Internacional del Desarrollo (AMEXCID). El PID abarca varios elementos que se encuentran en el PM. Una buena señal es que la directora ejecutiva de la AMEXCID es también la comisionada presidencial de México ante el PM, pero no está claro si el programa del PID se llevará a cabo en conjunto o independiente de aquellos que ya están en marcha con el PM.

Cuando el canciller anunció los montos otorgados de los programas Sembrando Vida y Jóvenes Construyendo Futuro que se implementarán en el Triángulo Norte, informó que a los ocho meses se hará un corte para evaluar el impacto logrado.[iv] Después de tantos programas sin evaluar, es alentador que se contemple valorar los beneficios obtenidos antes de liberar el total de los fondos destinados al programa.

No obstante, no está publicada la metodología de la evaluación ni los puntos que se van a valorar, así que sigo escéptica de que los mecanismos de evaluación y rendición de cuentas ya estén en pie (lo cual se requiere detallar antes de comenzar).

Para concluir

El apoyo que se entrega a los países centroamericanos no es algo nuevo, y considero la cooperación regional como algo positivo donde México obtiene ventajas al apoyar a sus vecinos. Sin embargo, para no caer en los errores del pasado con el PPP y aprender de algunos mecanismos del PM, cuatro puntos para considerar podrán mejorar la posibilidad de éxito en estos programas.

Primero, una amplia coordinación del PDI con otros mecanismos regionales para evitar duplicar esfuerzos y hacer eficientes los recursos. Segundo, asegurar mecanismos de cooperación y coordinación entre gobiernos centrales, subestatales, locales, sociedad civil y empresarios para una gobernanza efectiva.

Tercero, tener objetivos concretos, para medir el avance y analizar efectividad o si se requieren medidas correctivas. Finalmente, cuarta, y la más importante, implementar mecanismos de rendición de cuentas transparentes, para asegurar el mejor uso de los fondos y el impacto deseado.